01

遠(yuǎn)距離通勤，大城市通病

與此同時(shí)，這些長距離的通勤已經(jīng)呈現(xiàn)出顯著的跨城特征。以北京為例，有36萬人工作在北京，居住在環(huán)京地區(qū)，比如燕郊、固安；另有11萬人居住在北京，工作在環(huán)京。再比如廣州，工作在廣州，居住在環(huán)穗的人口超過55萬；而居住在廣州，工作在環(huán)穗的人口也超過了53萬。

我們選擇北上廣深四個(gè)一線城市進(jìn)行觀察，發(fā)現(xiàn)“雙城生活”已逐漸成為許多都市圈上班族的日常。

從極端通勤人群的區(qū)域分布比例來看，在北京，有超過80%的極端通勤人群居住在五環(huán)外，主要集中在五環(huán)到六環(huán)的各地鐵沿線，其中17%的人住在靠近北京市域的河北8個(gè)區(qū)縣和天津武清區(qū)，燕郊和固安更是跨城通勤者“雙城生活”的大本營，居住在北三縣的跨城通勤人群占全部跨城通勤人群的54%。而所有極端通勤人群近60%的工作地點(diǎn)在五環(huán)以內(nèi)，其中CBD所在地朝陽區(qū)和高校云集、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)眾多的海淀是最主要的工作熱力區(qū)。

▲ 北京極限通勤人群居住地分布情況

▲ 北京極限通勤人群工作地分布情況

在上海，極端通勤人群工作地相對集中，居住地則呈現(xiàn)從中心城區(qū)向外圍擴(kuò)散的特點(diǎn)。與中心區(qū)聯(lián)系較多的外圍相鄰區(qū)縣為浦東新區(qū)、松江和青浦，再向外圍走，昆山、蘇州、常熟等市也有極端通勤人群去往上海市區(qū)工作。

▲ 上海極限通勤人群通勤縣域OD圖

值得注意的是，浦東新區(qū)在上海通勤區(qū)域內(nèi)具有雙向流動(dòng)性，既是最重要的工作地，容納12萬有余的工作人群；也是重要的居住地，承載近9萬人安居。穿城而過、雙向人流遷徙的職住分離故事每日都在上演。

廣州極端通勤人群的通勤路徑已形成廣州-佛山、廣州-清遠(yuǎn)、廣州-東莞、廣州-中山、廣州-惠州、廣州-肇慶以及廣州市區(qū)-增城區(qū)、廣州市區(qū)-從化區(qū)等幾條大的廊道。這些廊道如同蓮花一樣由廣州市向四周伸展，真實(shí)的反映著廣州都市圈存在著大量的極端通勤人群，也不難看出廣州對珠三角周邊地區(qū)強(qiáng)大的吸引力。

▲ 廣州極端通勤人群縣域OD圖

具體分析極端通勤人群的居住和工作地可以發(fā)現(xiàn)，工作地主要集中在廣州市老城區(qū)內(nèi)從越秀區(qū)到天河區(qū)沿黃埔大道分布的商圈群及黃浦區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、番禺區(qū)的番禺大廈商圈及白云區(qū)嘉禾望崗附近，這里擁有廣州老城區(qū)最繁華的商圈，分布著大量的企業(yè)，是廣州市新就業(yè)人口的重要分布地。極端通勤人群居住地則主要集中在荔灣、越秀區(qū)和佛山禪城區(qū)，這與其房價(jià)水平較低有關(guān)。

從區(qū)縣通勤聯(lián)系來看，寶安區(qū)、龍崗區(qū)、坪山區(qū)與深圳市中心聯(lián)系較為緊密，除此之外，再往外圍的東莞市、惠州市和中山市也有極端通勤人群去往深圳市區(qū)工作。

具體分析極端通勤人群的居住和工作地可以發(fā)現(xiàn)，部分龍崗、寶安的福永、沙井等相對偏遠(yuǎn)的區(qū)域也有極限通勤人群居住，相對發(fā)達(dá)的軌道交通為遠(yuǎn)距離通勤提供了便利。金融行業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的福田中心、互聯(lián)網(wǎng)及其他高薪企業(yè)集聚的南山科技園則是主要的工作熱力區(qū)，在此地工作的上班族，作為深圳收入最高的群體，依然選擇忍受長距離通勤，這與深圳中心區(qū)高昂的房價(jià)密不可分。

▲ 深圳極限通勤人群居住分布情況圖

▲ 深圳極限通勤人群工作地分布情況圖

02

通勤背后，都市圈規(guī)劃發(fā)展問題凸顯

這些遠(yuǎn)距離、長時(shí)間的極端通勤現(xiàn)象，反映了都市圈規(guī)劃和建設(shè)中的種種問題。

首先，是各類交通方式不銜接，大大延長了通勤時(shí)間。作為連接城市核心與外圈層節(jié)點(diǎn)性城市的發(fā)展軸線，市郊鐵路是目前我國都市圈一體化發(fā)展的一大障礙。以北京和東京都市圈為例，北京地鐵運(yùn)營里程554公里，高于東京（304公里），但北京的市郊鐵路不足300公里，遠(yuǎn)低于東京（4476公里）、倫敦（3071公里）、紐約（1632公里）、巴黎（1296公里）。

然后，是新城新區(qū)產(chǎn)城不融合，多級城鎮(zhèn)體系尚不健全，致使職住分離現(xiàn)象明顯。當(dāng)前，相比國際其他都市圈，我國都市圈核心區(qū)一股獨(dú)大，中小城鎮(zhèn)及體系發(fā)展滯后。以東京和北京都市圈為例，2015年，除核心區(qū)外，東京都市圈內(nèi)已形成3個(gè)100萬人以上的城市，北京都市圈為0個(gè)；50萬人以上的城市，東京都市圈內(nèi)已形成8個(gè)，北京都市圈僅有1個(gè)；20萬-50萬人的城市，兩者的差距則更為明顯，東京都市圈內(nèi)高達(dá)20個(gè)，北京僅有6個(gè)。可以看到，我國都市圈的城鎮(zhèn)體系是攤大餅式蔓延，連接是不順暢的。

再者，是跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，都市圈尚未納入整體規(guī)劃體系。都市圈外圈層行政區(qū)歸屬與功能區(qū)歸屬不一致，導(dǎo)致公共服務(wù)配給不足、交通協(xié)調(diào)不暢。具體而言，例如，軌道交通的外延必將帶來大量的人口溢出，致使外圍地區(qū)配套的公共服務(wù)需求增加，但由于外溢人口仍在核心城市工作、交稅，僅僅是居住在周邊地區(qū)，而目前缺乏城市間的財(cái)政配置協(xié)同機(jī)制，因此造成很多環(huán)都市圈區(qū)域公共服務(wù)嚴(yán)重短缺，并在短期內(nèi)看不到解決的辦法。

03

“四個(gè)一體化”，建設(shè)高質(zhì)量都市圈

怎么解決都市圈規(guī)劃發(fā)展中的以上問題呢？

一是空間規(guī)劃一體化。目前，我國法定規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等一般均是在行政區(qū)范圍內(nèi)開展，因此地方政府往往局限于各自的行政范圍內(nèi)求出路、謀發(fā)展。而都市圈規(guī)劃則是以城市功能區(qū)為對象的區(qū)域規(guī)劃，是跨越行政邊界的，因此會(huì)面臨規(guī)劃基本定位難以確定，空間治理協(xié)調(diào)機(jī)制亟待創(chuàng)新等問題。未來應(yīng)探索都市圈規(guī)劃的編制機(jī)制，把微中心建設(shè)作為重要的抓手來完善城鎮(zhèn)體系，在完備的縱向控制體系中，建立橫向協(xié)調(diào)對話機(jī)制。

二是基礎(chǔ)設(shè)施一體化。良好的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是是交通基礎(chǔ)設(shè)施，對提高都市圈整體效率，解決遠(yuǎn)距離通勤問題意義重大，是都市圈一體化的必要基礎(chǔ)。在都市圈建設(shè)中，應(yīng)高度注重綜合交通體系建設(shè)，構(gòu)建以城際鐵路、市郊鐵路和市域軌道為主體覆蓋都市圈的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，做好不同運(yùn)輸方式的銜接換乘；并推行交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，以消除斷頭路為突破口，完善區(qū)域高速公路網(wǎng)。此外，在建設(shè)過程中，應(yīng)鼓勵(lì)多方資本介入，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

三是公共服務(wù)一體化。首先，要以改革戶籍管理制度為起始和指引，配合社會(huì)保障、住房保障、教育、醫(yī)療等政策的同步或逐步的階段性改革和完善，消除限制人口自由流動(dòng)的障礙。其次，要建立都市圈公共資源共享機(jī)制。管理模式方面，開展多層次多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)。配置機(jī)制方面，逐漸從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變。對接體系方面，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)體系對接，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“一卡通”，完善都市圈住房規(guī)劃和用地供應(yīng)機(jī)制。供給主體方面，增加健康、養(yǎng)老、家政等服務(wù)多元化供給，鼓勵(lì)都市圈城市聯(lián)建共建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推動(dòng)博物館、劇院、體育場館等共建共享。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。按一般規(guī)律來說，都市圈產(chǎn)業(yè)呈逆序化分布，中間以三產(chǎn)為主，第二圈層二產(chǎn)比重較高，外圍以農(nóng)業(yè)為主。都市圈產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的本質(zhì)是一個(gè)“產(chǎn)業(yè)升級—土地緊缺—價(jià)值重組—空間調(diào)整”的過程。但由于我國特殊的財(cái)政體制，各方基于自身的利益訴求，往往造成協(xié)調(diào)合作的“囚徒困境”。都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作，具體而言，可以從機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三方面進(jìn)行推進(jìn)。機(jī)制創(chuàng)新方面，可通過稅制改革，建立GDP分計(jì)、稅收分享制度，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同；模式創(chuàng)新方面，可通過股份合作、飛地自建、托管建設(shè)等模式推動(dòng)異地園區(qū)共建；管理創(chuàng)新方面，應(yīng)統(tǒng)一要素市場，清除市場壁壘，營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場環(huán)境。

按照上述四個(gè)一體化，建設(shè)外圍微中心是都市圈培育的重要路徑。微中心開發(fā)，可采取兩種模式。一是SOD模式，通過社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式，使新開發(fā)地區(qū)的市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成。二是TOD模式，把公共交通和未來的城市空間緊密聯(lián)合，圍繞軌道交通及快速公交線路等大容量公交站點(diǎn)進(jìn)行的可持續(xù)土地開發(fā)，以適宜的距離為半徑，營造宜人的步行環(huán)境，促進(jìn)土地利用與交通之間的良性循環(huán)。

然而，由于我國行政體系中交通、規(guī)劃、土地管理等部門的權(quán)力分割，加之政府財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)較大，如何合理應(yīng)用SOD和TOD模式，仍需我們堅(jiān)持不懈的探索和實(shí)踐。

中國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入都市圈時(shí)代，但目前我國都市圈規(guī)劃發(fā)展仍存在較多問題。提升都市圈的發(fā)展質(zhì)量，需要我們從規(guī)劃和制度著手，由表及里，由點(diǎn)到面，逐步推動(dòng)都市圈空間的內(nèi)外協(xié)同、要素的高效流通和資源的均衡普惠，讓都市圈成為一個(gè)高質(zhì)量的發(fā)展空間、高質(zhì)量的人居環(huán)境、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)載體。